视点新闻：法律顾问 依法行政的“高参”

（7月28日中国医药报）

□本报记者  王春梅

　　7月13日，浙江淳安县千岛湖律师事务所胡爱平律师来到该县食品药品监管局，参加一次案件讨论会。前不久，淳安县局发现一家药店存在从非法渠道购进药品的行为，在查处的过程中，该局执法人员在法律条款的适用方面产生了分歧。为此，淳安县局专门召开了此次案件讨论会，作为该局聘请的法律顾问，胡爱平律师被邀请参加……

　　在全国各级食品药品监管部门，像淳安县局这样，聘请法律顾问为科学民主决策、推进依法行政、加强执法监督提供支持的做法并不鲜见——国家食品药品监管局聘请8名法律专家，组成了法律专家咨询组；江西、陕西、吉林、广东等省局聘请了法律顾问，福建省局还成立了法律专家咨询委员会；在安徽、湖南等省，各市县食品药品监管局也聘请了法律顾问，他们正在积极发挥着参谋和助手的作用。

　　回望食品药品监管系统近年来走过的依法行政之路，我们不应该忽略法律顾问这一特殊群体。

　　法律顾问：悄然走进监管领域

　　记者从国家食品药品监管局政策法规司了解到，随着食品药品监管工作的不断发展，涉及食品、保健食品、化妆品、药品、医疗器械等方面的法律纠纷及法律事务也不断增多。据统计，2005年~2007年，国家局共处理法律纠纷案件13件，其中行政诉讼9件，国务院裁决3件，因协助法院执行产生的纠纷1件。

　　为了广泛听取法学专家和律师对食品药品监管工作的意见和建议，实现决策的法制化、科学化、民主化，妥善应对各类法律纠纷，2008年，国家局决定聘请一批政治素质高、熟悉食品药品监管业务、法律工作经验丰富的法学专家和知名律师，成立法律专家咨询组。

　　2008年11月6日，国家局举行法律专家咨询组聘任仪式，国家局副局长张敬礼为马怀德等8位法学专家颁发了聘书。

　　国家局法律专家咨询组由行政法专家、民商法专家、刑法专家和法律实务专家组成。其职责是：对国家局在食品药品监管工作中遇到的疑难法律事务提供咨询意见，或者进行法律论证；对国家局的重大决策，以及国家局起草的各类法规、规章等规范性文件提出法律意见；为国家局处理突发性事件及各类复议、裁决、应诉案件提供法律咨询和相关意见；代理国家局参加诉讼，维护国家局的合法权益；协助国家局审查重大经济合同以及重要法律文书；办理国家局委托的其他法律事务。

　　国家局法律专家咨询组原则上每季度召开一次会议，对有关问题进行研讨，如遇突发性事件或者裁决、应诉案件，则及时召开会议进行研讨。

　　聘请法律顾问的做法，并非国家局所独有，近年来，聘请法律顾问的做法已经在地方各级食品药品监管部门悄然流行。

　　2008年9月24日，福建省食品药品监管局宣布，该局法律专家咨询委员会成立。该局法律专家咨询委员会的阵容可以用“豪华”来形容：委员会主任由福建省人大常委会法工委主任游劝荣担任，成员包括省政府法制办副主任黄岩生、省律师协会会长洪波、福州大学法学院副院长邹雄等8名法学专家。

　　该委员会成立近一年来，福建省局多次请委员会的专家为干部职工进行法律培训，该局还就正在着力推进的地方性规章《药品和医疗器械流通监督管理办法（草案）》多次向专家咨询委员会征求了意见。

　　同样聘请了法律顾问的吉林省局在执法活动中一旦遇到疑难问题，就会在第一时间请法律顾问介入。法律顾问与办案人员一起分析案情，在办案程序和证据保存等方面提出具体的意见和建议。遇有重大行政执法行为，吉林省局还会请法律顾问进行专门的法律论证，以确保执法活动的合法性。

　　每年的第一季度，吉林省局都会安排法律顾问对上一年度的行政执法案卷进行审查，审查的内容包括证据使用、事实认定、法律适用以及执法程序等各个方面。对于案卷审查中发现的问题，由法律顾问分类汇总后向全体执法人员进行讲解，有效地提高了行政执法人员的法律素养。吉林省局每年还安排法律顾问对稽查人员开展业务培训，有效地提高了稽查人员的业务素质和工作能力。

　　此外，吉林省局每年都会收到大量违法行为受害人提起的信访案件，信访要求通常包括查处违法行为、民事赔偿乃至追究刑事责任，很多信访案件案情颇为复杂，如果处理不当，极易引发争议。每当遇到复杂的信访案件，吉林省局都会邀请法律顾问，在信访要求分析、法律责任划分、拟定处理措施等方面共同研究解决办法，有效地化解了许多行政争议，受到了举报人的好评。

　　福建省云霄县局推行重大、复杂涉药案件律师把关制度，在重大、复杂案件调查终结时，由法律顾问对案件办理过程中的各个环节进行审查把关，对存在的问题及时予以纠正。实行该制度以来，该局从个案把关入手，通过法律顾问的指导，执法人员稽查办案的能力有了很大提高，案宗质量在全省食品药品监管系统卷宗抽查评比和漳州市机关效能卷宗抽查评比中都取得了好成绩。

　　湖南省衡东县食品药品监管局不仅请法律顾问介入案件查处，而且还请法律顾问协助该局拟定年度法制工作规划，对该局行政决策中涉及法律的事项出具法律意见书。该局自聘请法律顾问以来，执法人员的法律意识和依法行政水平大幅度提高，法律文书的制作得到进一步规范。

　　浙江省淳安县局在2008年度杭州市食品药品监管系统案卷评查中，获得总分第一名。每当谈到此事，该局副局长江百里总是要提起他们的法律顾问胡爱平律师。江百里说：“胡律师执业经验丰富，办事认真负责，在解释案件疑点、拟定办案规程、个案商讨审核等方面充分发挥了把关作用。”担任法律顾问以来，胡爱平针对淳安县局做出的行政处罚决定，共提出各类建议26次，要求执法人员重新补证6次，纠正案名案由2次，有效地保证了该局行政处罚的公正、公平、合法。

　　法律顾问：提高监管执法水平

　　记者在采访中发现，对于食品药品监管部门是否需要聘请法律顾问的问题，系统内的看法并不统一。反对者中比较有代表性的观点是：食品药品监管部门遇到诉讼时可以委托代理律师，平时处理的案件并不复杂，食品药品监管人员完全有能力应对，没有必要聘请法律顾问。

　　江西省食品药品监管局2002年就聘请了法律顾问，7年多来，该局所办的50多起行政复议案件无一例被提起行政诉讼，全省食品药品监管系统的执法监督工作多次受到省政府的表扬。江西省局政策法规处处长黄富强认为，聘请法律顾问，至少有三大好处：

　　第一，法律顾问是“审判员”，有利于公正执法。黄富强说，江西省局在处理行政相对人对基层食品药品监管部门的投诉以及行政复议等事务时，一旦遇到疑难问题，通常都要向法律顾问征求意见。“不仅是因为法律顾问熟悉法律法规，更为重要的是，法律顾问是中立者，能够更加客观公正地分析案情，提出意见，及时纠正我们的偏差。”

　　第二，法律顾问是“老师”，可以提高监管人员的执法水平。据悉，江西省局办理的行政处罚大案都要请法律顾问把关，法律顾问与办案人员一道讨论案情，从执法主体、执法程序，到责任追究以及法律适用，所有环节都要逐一审核。黄富强认为，这个讨论的过程，对于执法人员来说，也是一个学习和提高的过程。此外，江西省局的法律顾问还经常到该局开展专门的普法教育工作，使监管人员增长了法律知识，增强了法律意识。

　　第三，法律顾问是“监督员”，有利于规范执法行为。江西省局的法律顾问胡域岗律师是一个非常敬业的人，他经常主动到基层食品药品监管部门了解执法情况，一旦发现有执法行为不规范的现象，就会及时向江西省局反映，并提出纠正意见，使基层食品药品监管部门的一些不规范行为及时得到了纠正。

　　医学硕士、专业从事食品药品监管法律服务工作的江苏建康律师事务所主任王金宝律师指出，与食品药品监管有关的法律法规中，既包括大量具有很强技术性内容的专业规范，也包括与行政监管相关的行政、民事领域的实体性与程序性法律法规，可以说是内容专业、数量庞大、涉及面广。这些都对食品药品监管部门的执法行为提出了很高的要求，执法人员不仅要熟练掌握本部门内的专业性法律法规，也要很好地掌握民事、行政方面的法律法规，以及相关的程序法，这些仅靠监管系统内部人员很难做到全面掌握，而专业的法律顾问对相关法律的掌握无疑更加全面。

　　王金宝律师说，食品药品监管部门在执法过程中，将面对越来越高的法律要求。其聘请专业的法律顾问，将可以很好地加强执法人员对法律的掌握和运用水平，在整个执法监管过程中，不论对于专业性的法律规范，还是涉及行政、民事类的其他法律法规，专业法律顾问都将能发挥重要的作用。

　　还有法律界人士指出，现在各地行政机关正在逐渐推行问责制度，这对行政机关的依法行政水平提出了更高的要求。食品药品监管部门一方面要努力提高监管人员的执法水平，另一方面也要重视法律顾问的作用，由他们提供专业的法律服务，以获得外部支持。这样，可以使各项执法行为的合法性获得更大的保障。

　　法律顾问：若干问题有待解决

　　法律顾问的作用虽然重要，但是，一些地方的食品药品监管部门聘请的法律顾问由于种种原因，未能很好地发挥作用，甚至形同虚设，这也是一个值得正视的问题。

　　对各地开展法律顾问工作颇为关注的安徽省霍邱县局工作人员闫士红说，现在，一些单位的法律顾问存在“顾”而不问、“顾”此失彼的现象。

　　一些律师与食品药品监管部门签定了法律服务合同，拿了顾问费，却很少主动过问顾问监管部门的法律事务，甚至对食品药品监管法律缺乏足够的了解，不能有效履行应尽的职责。还有一些法律顾问只关注顾问单位的行政诉讼或行政复议案件，而忽视非诉法律事务，“顾”此失彼。而实际上，监管部门的民事纠纷、重大决策、规范性文件的制定、重大项目的筹划和运行等，都需要法律顾问提供法律意见，提供法律咨询。

　　《律师法》第二十九条规定，律师担任法律顾问的，应当按照约定为委托人就有关法律问题提供意见，草拟、审查法律文书，代理参加诉讼、调解及仲裁活动，办理委托的其他法律事务，以维护委托人的合法权益。

　　闫士红认为，法律顾问不仅要认真履行上述义务，如果从更高的层面上讲，一名高水平的法律顾问，不仅要能够从法律的角度思考如何为食品药品监管部门提供专业服务，而且还要能够从政治效益、经济效益、法律效益和社会效益等多个角度去综合思考，并且要能够围绕食品药品监管的工作中心和大局开展法律服务工作，要从更高的视角审视食品药品监管执法活动。

　　湖南省衡阳市食品药品监管局局长龙勇认为，目前，在法律顾问参与决策方面，多数地区的食品药品监管部门尚未形成完善的制度，导致监管部门的行政行为缺位、失范的现象较多。龙勇形象地说，在很多地方，法律顾问通常是在扮演“消防员”的角色，发生争议或纠纷以后被动地去应对，其防范风险的作用没有得到充分发挥。

　　究竟如何让法律顾问更好地发挥作用？吉林省食品药品监管局政策法规处副处长黄铁焱认为，首先，应选聘综合素质较高、业务能力较强的优秀律师担任法律顾问。行政执法工作在严格依法办事的同时，对政策的理解和把握也有较高的要求，因此，承担法律顾问工作的律师不仅要具备优秀的业务素质，还要具备过硬的政治素质和政策理论水平。

　　据黄铁焱介绍说，吉林省局在聘请法律顾问前，首先要对拟聘请者所在的律师事务所进行全面考察，并对拟聘请者进行严格的考核，然后还要经过三个月的试用，合格后才可签订正式的聘用合同。

　　法律顾问：监管工作客观需要

　　在食品药品监管部门积极聘请法律顾问的同时，医药企业的法制意识也在不断增强，他们也越来越重视法律顾问的作用。

　　北京市礼华律师事务所的李刚律师近十来年曾为多家医药企业提供法律服务，担任了多家连锁药店的法律顾问。李刚律师说，改革开放以来，我国法制建设日新月异，医药法律体系也日臻完善，形成了以《药品管理法》为核心的，包括行政法规、行政规章、地方性法规和各种规范性文件在内的较为完善的法律体系。由于法律体系建设的发展，应用法律的技术也日益复杂化和专业化。众多医药企业已经意识到了这一点，不少医药企业纷纷聘请律师担任法律顾问，或者建立了自己的法律顾问系统。

　　与此同时，我国普法宣传工作已经进行了20多年，公民的法律意识和维权意识明显提高，当消费者的利益因食品或药品而受到损害，往往会向监管部门投诉，或诉诸法律，通过司法途径维护自身利益。

　　福建省食品药品监管局副局长黄有霖说，当前，食品安全事故和各种药害事件时有发生，而包括医药企业、患者、消费者在内的社会各界的法律意识也在不断增强，这就对食品药品监管部门的执法能力和执法水平提出了更高的要求。因此，积极借助系统外的法律专家资源，充分发挥法律专家的法学理论和实务优势，有助于提高食品药品监管部门的执法水平，有助于提高整个队伍的执法能力和素质，使食品药品监管工作真正做到行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效。

　　王金宝律师说，当前，消费者对食品药品监管部门的要求越来越高，当消费者向监管部门投诉、咨询时，都希望从监管部门获得正确的法律意见，他们或者希望监管部门能够出面解决自己的问题，或者希望监管部门能够为自己指明下一步的维权方向。监管部门对相关法律法规的掌握程度将直接影响其对具体事件能否作出正确的认定和判断，以及能否对消费者的维权行为进行正确的引导。而对于一些疑难、复杂的案件或者咨询，专业法律顾问将可以很好地配合，帮助监管部门作出正确的解答，提供更加准确的法律意见。

　　业内人士普遍认为，尽管食品药品监管领域的法律顾问机制尚处于探索阶段，还有若干问题需要研究和解决，但是，由法律顾问向监管部门提供专业的法律服务，促进食品药品执法工作水平不断提高，已是大势所趋。

　　我们期望着，各地食品药品监管系统能够结合自身情况，不断探索，充分发挥法律顾问的作用，让法律顾问成为依法行政的“助推器”。

　　记者手记

　　希望他们做得更好

　　□王春梅

　　国务院２００４年３月发布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出，要用10年的时间把中国政府建设成为法治政府。对于食品药品监管系统来说，必须站在更高的起点上，以更长远的目光探索依法行政的道路。在这一进程中，应高度重视并充分发挥法律顾问的作用，让他们用丰富的法律知识和对法律广泛深入的理解与把握，从法律执行层面给食品药品监管工作提供意见和建议，并用法律文化的精髓感染和熏陶食品药品监管法律的执行者，进而推动食品药品监管事业健康持续发展。

　　伴随着整个社会法律意识的增强和法律制度的完善，企业的法律意识也在不断增强，食品药品监管系统面对相对人起诉的几率大大增加。但是部分食品药品监管部门的负责人只有在感到“拿不准”的时候才想到听取法律顾问的意见，这是不能适应当前工作的需要的。而近年来，食品药品监管系统的观念正在发生变化，从有了诉讼纠纷才想到找律师，到主动聘请法律顾问，这无疑是一个可喜的进步。

　　我们希望食品药品监管部门聘请的法律顾问能够在对具体案件进行把关的基础上，不断提高法律服务的层次，在监管部门出台规范性文件和具体监管措施的过程中提供更多的法律咨询和论证意见，促进食品药品监管部门提高科学决策、民主决策、依法决策的水平，推动食品药品监管工作在法治的轨道上健康发展。